LeoVegas (operatore svedese di gioco online, presente sul mercato italiano dal novembre 2017) ha presentato ufficialmente un reclamo alla Commissione Europea contro il Decreto Dignità, pubblicato sulla Gazzetta n.168 del 13 luglio 2018 ed entrato in vigore il 14 luglio 2018. LeoVegas sostiene che il Decreto Dignità violi la legislazione dell’Unione Europea. In particolar modo il divieto assoluto di pubblicità, diretta e indiretta, legata al gioco d’azzardo è stato adottato in violazione dell’obbligo di notifica dell’articolo 5 della Direttiva dell’Unione Europea 2015/1535 e viola inoltre gli articoli 54 e 56 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE).

La Direttiva 2015/1535 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 9 settembre 2015 è indicata anche come Direttiva sulla trasparenza del mercato unico. L’obiettivo della Direttiva è di prevenire, prima che siano adottati, gli ostacoli agli scambi commerciali che possono essere posti sotto forma di “regolamenti tecnici”, consentendo alla Commissione e agli Stati membri di verificare che la norma tecnica in questione sia compatibile con il diritto dell’Unione Europea. Prevede quindi che venga adottata dagli Stati membri una procedura che fornisca informazioni sulle regolamentazioni tecniche e sulle regole relative ai servizi. In particolare, il paragrafo 1 dell’articolo 5 della Direttiva recita: “Gli Stati membri comunicano immediatamente alla Commissione qualsiasi progetto di regolamentazione tecnica, tranne nei casi in cui si limita a trasporre il testo integrale di una norma internazionale o europea, e devono inoltre comunicare alla Commissione i motivi che rendono necessaria l’adozione di tale regolamento tecnico, qualora tali motivi non siano già stati chiariti nel progetto”. Il Decreto Dignità non è stato preventivamente comunicato alla Commissione Europea e pertanto è stato adottato in violazione dell’articolo 5 della Direttiva 2015/1535.

Inoltre, il Decreto Dignità – in particolare l’articolo 9 – viola gli articoli 54 e 56 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE) relativamente alla libera circolazione di beni e servizi all’interno dell’Unione Europea. L’articolo 9 del Decreto Dignità prevede un divieto generale e assoluto di pubblicità, diretta o indiretta, legata al gioco d’azzardo, effettuata su qualsiasi mezzo di comunicazione, compresi eventi sportivi, culturali o artistici, trasmissioni televisive o radiofoniche, giornali e periodici, cartelloni pubblicitari e internet. Il divieto rappresenta una svolta importante nella politica del gioco d’azzardo in Italia. Paradossalmente però, la Relazione tecnica che accompagna il Decreto Dignità  afferma che il divieto avrebbe indubbiamente maggiori effetti negativi “anche in considerazione del fatto che è in corso la procedura pubblica per l’attribuzione di 80 nuove licenze […], per gli operatori di gioco online la pubblicità e la sponsorizzazione sono gli unici mezzi per rendersi riconoscibili presso i giocatori e distinguersi dagli operatori illegali, promuovendo così il trasferimento dei giocatori dal settore illegale a quello legale“. La Relazione tecnica di accompagnamento cita anche la Raccomandazione 2014/478/UE della Commissione, in cui la Commissione Europea ha dichiarato che le comunicazioni sui servizi di gioco online incoraggiano i consumatori a rivolgersi agli operatori di gioco legali e controllati. Pertanto, la Relazione tecnica riconosce che il divieto ha notevoli effetti negativi per il settore del gioco online e che i principi della certezza del diritto, della proporzionalità e della Commissione Europea non sono stati rispettati.

Violazione della Direttiva della Commissione Europea

Il Governo italiano non ha tenuto conto della procedura di notifica prevista dall’articolo 5 della Direttiva (procedura anche nota come Stand Still). Tuttavia, il divieto presente nel Decreto Dignità deve essere considerato una “regolamentazione dei servizi” dal momento che il Decreto è destinato alla pubblicità dei servizi di gioco o delle scommesse, che costituiscono i “Servizi della Società dell’Informazione” ai sensi dell’articolo 1(b) della Direttiva. Per essere classificato come “regolamentazione dei servizi” l’articolo 1(e) della Direttiva richiede che la norma sia “specificamente” rivolta ai “Servizi della Società dell’Informazione”. La Corte di Giustizia della Comunità Europea ha affermato che è sufficiente che una misura nazionale persegua l’obiettivo di regolamentare i “Servizi della Società dell’Informazione” in una o più delle sue disposizioni. L’articolo 9 del Decreto Dignità si rivolge direttamente ai “Servizi della Società dell’Informazione”  in quanto menziona “qualsiasi mezzo di comunicazione”. Anche la Relazione tecnica d’accompagnamento al Decreto fa riferimento all’impatto sul gioco d’azzardo online, confermando così che il Decreto Dignità riguarda il settore dei “Servizi della Società dell’Informazione”. Alla luce di questo quadro, il Decreto Dignità deve essere considerato come una regolamentazione tecnica ed è, di conseguenza, soggetto all’obbligo di notifica di cui all’articolo 5 della Direttiva.

 Violazione degli articoli 54 e 56 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea

Secondo la giurisprudenza, tutte le misure che vietano, impediscono o rendono meno invitante l’esercizio della libera circolazione di beni e servizi all’interno dell’Unione Europea devono essere considerate restrizioni di tale libertà. Inoltre, nella causa C-339/15, Luc Vanderborght del 4 maggio 2015, la Corte di Giustizia dell’Unione Europea ha affermato che una normativa nazionale che impone un divieto generale e assoluto di pubblicità per una determinata attività, può limitare la possibilità, per le persone che svolgono tale attività, di farsi conoscere dalla loro potenziale clientela e di promuovere i propri servizi al pubblico. Inoltre, la Corte di Giustizia dell’Unione Europea ha dichiarato che la legislazione di uno Stato membro che vieta la pubblicità, l’organizzazione e l’agevolazione di giochi d’azzardo via Internet, costituisce una restrizione alla libera prestazione dei servizi (Cause riunite C-316/07, C-358/07 a C-360/07, C-409/07 e C-410/07, Stoß and Others, 8 settembre 2010)..

Occorre inoltre osservare che l’articolo 56 del Trattato persegue anche l’abolizione di qualsiasi restrizione – anche se si applica indistintamente ai fornitori di servizi nazionali e a quelli di altri Stati membri –  che può vietare, ostacolare o rendere meno vantaggiose le attività di un prestatore di servizi presente in un altro Stato membro in cui tale prestatore offre legalmente servizi analoghi (Cause C-369 e 376/96 Arblade).

La conseguenza diretta del divieto è che limita l’accesso al mercato per i fornitori di servizi di gioco online presenti in un altro Stato membro e disposti a fornire i loro servizi in Italia per un periodo di tempo breve o permanente. Inoltre, dal momento che la Relazione tecnica riconosce che per gli operatori di giochi online la pubblicità è l’unico modo di distinguersi dagli operatori illegali, i fornitori di servizi di giochi online presenti in un altro Stato membro considerano la possibilità di pubblicizzare i loro servizi come fattore essenziale e prioritario quando si prende la decisione di entrare o meno nel mercato italiano. L’accesso al mercato è quindi gravemente ostacolato dal Decreto Dignità.

La Relazione tecnica di accompagnamento al Decreto Dignità menziona la protezione dei consumatori dalla pubblicità pervasiva a giustificazione del divieto. Tuttavia, il divieto va oltre la proporzionalità e a ciò che è necessario per proteggere i consumatori, per i seguenti motivi:

• La Comunità Europea ha dichiarato che la pubblicità dei servizi di gioco d’azzardo online svolge un ruolo di protezione del consumatore, in quanto incentiva i consumatori verso operatori legali e controllati;
• In Italia, i regimi di licenza applicabili per gli operatori di gioco online sono rigidi anche con obblighi in termini di livelli di servizio, stabiliti dall’Autorità Italiana sul Gioco;
• In Italia, il gioco d’azzardo e la pubblicità sono strettamente regolamentati (ad esempio dal cosiddetto “Decreto Balduzzi”);
• In Italia, agli operatori di giochi online è già vietato commercializzare i propri prodotti offline. Ciò significa che non saranno in grado di raggiungere il loro pubblico;
• Il divieto non si applica alle Lotterie Nazionali, determinando il risultato perverso che la pubblicità in relazione al gioco d’azzardo non scomparirà né diminuirà, ma sarà semplicemente controllata dalle Lotterie Nazionali a cui viene concesso un enorme vantaggio competitivo;
• Il diritto degli Stati membri di limitare la libera circolazione di beni e servizi all’interno dell’Unione Europea, per motivi di tutela dei consumatori, non può essere inteso a escludere indirettamente settori economici, come l’industria del gioco online,dall’applicazione di tale principio dal punto di vista dell’accesso il mercato.